(Εκδήλωση του Συνδέσμου πρώην Βουλευτών της Κυπριακής Δημοκρατίας στις 2/12/2019, για τα 20 χρόνια από τη ψήφιση του Νόμου 158(Ι) του 1999)
Αξιότιμες κυρίες και αξιότιμοι κύριοι!
Αφού ευχαριστήσω τους διοργανωτές της σημερινής εκδήλωσης για την τιμή που μου έκαναν να με προσκαλέσουν να μετάσχω σ’ αυτήν, προχωρώ στην ανάπτυξη του θέματος της ομιλίας μου. Θα προσπαθήσω να είμαι, όσο το δυνατό, λιγότερο κουραστικός και πληκτικός.
Η ψήφιση του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999, του Νόμου 158(Ι) του 1999, αποτέλεσε την ευτυχή κατάληξη μιας μακρόχρονης και επίπονης προσπάθειας της νομοθετικής εξουσίας.
Την κωδικοποίηση των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου που πρέπει να διέπουν τη δράση της δημόσιας διοίκησης, επέβαλλε η ανάγκη αφενός μεν της ενημέρωσης με τις αρχές αυτές των μετεχόντων στη παραγωγή διοικητικών αποφάσεων και αφετέρου της βεβαιότητας του δικαίου.
Την ανάγκη κωδικοποίησης των αρχών αυτών, τόνισα, ως Επίτροπος Διοικήσεως, στην πρώτη μου Ετήσια Έκθεση για το έτος 1991 προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την επανέλαβα στις Ετήσιες Εκθέσεις μου για τα έτη 1992 και 1993. Από την εξέταση μεγάλου αριθμού παραπόνων και από τη μελέτη των αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου, διεπίστωσα ότι πολλές διοικητικές αποφάσεις έπασχαν, λόγω της άγνοιας των μετεχόντων στην παραγωγή τους, των βασικών νομικών αρχών που πρέπει να διέπουν τη δράση της δημόσιας διοίκησης. Επίσης, διεπίστωσα ότι αυτές οι αρχές, σε μερικές περιπτώσεις, δεν ήταν σαφώς καθορισμένες από τη νομολογία.
Η Κοινοβουλευτική Επιτροπή Θεσμών, Αξιών και Επιτρόπου Διοικήσεως, που στη συνέχεια θα την αναφέρω ως «Επιτροπή Θεσμών», στην Έκθεσή της ημερομηνίας 7/12/1993 προς την Ολομέλεια της Βουλής, για την Ετήσια Έκθεσή μου για το 1992, υιοθέτησε την εισήγηση για κωδικοποίηση των βασικών νομικών αρχών που πρέπει να διέπουν τη δράση της δημόσιας διοίκησης και εξέφρασε «την πρόθεση να αναλάβει πρωτοβουλία , ώστε να θεσπιστεί, με τη συνεργασία του Γενικού Εισαγγελέα και του Επιτρόπου Διοικήσεως, σχετική νομοθεσία στην οποία να περιέχονται οι αρχές αυτές». Τότε, η Επιτροπή Θεσμών ήταν μια ad hoc Κοινοβουλευτική Επιτροπή από τέσσερα μέλη, τους κους Γιαννάκη Μάτση, Ανδρέα Χρίστου, Άριστο Χρυσοστόμου και Δώρο Θεοδώρου, που την προέδρευαν εκ περιτροπής. Αργότερα, μετεξελίχθηκε σε μόνιμη Κοινοβουλευτική Επιτροπή με Πρόεδρο τον κ. Ανδρέα Χρίστου.
Το θέμα απασχόλησε την Επιτροπή Θεσμών, στη συνεδρία της στις 23/5/1994, στην οποία κλήθηκαν και παρέστησαν, εκτός από τον Επίτροπο Διοικήσεως, ο Υπουργός Δικαιοσύνης και Δημοσίας Τάξεως, εκπρόσωπος του Γενικού Εισαγγελέα, ο Διευθυντής της Υπηρεσίας Δημόσιας Διοίκηση και Προσωπικού και ο Γενικός Γραμματέας της ΠΑΣΥΔΥ.
Στην εισηγητική μου ομιλία, τόνισα, μεταξύ άλλων, ότι, αν το έργο της κωδικοποίησης υλοποιηθεί, αναμφισβήτητα, θα αποτελέσει ένα μεγάλο άλμα στην πορεία για εκσυγχρονισμό και ποιοτική βελτίωση της δημόσιας διοίκησης στην Κύπρο. Ανέφερα, επίσης, ότι η σύνταξη των κανόνων αυτών, που στην ουσία θα είναι βασικές αρχές του διοικητικού δικαίου, είναι μια αναγκαιότητα της εποχής μας, ως αποτέλεσμα των μεταβολών στις σχέσεις του ατόμου με το κράτος, λόγω των ολοένα επεκτεινόμενων και πληθυνόμενων διοικητικών επεμβάσεων στις οικονομικές και κοινωνικές σχέσεις. Επίσης, σημείωσα ότι με την κωδικοποίηση των αρχών αυτών θα υπάρξει βεβαιότητα δικαίου.
Στη συνέχεια, ανταλλάγησαν απόψεις για τους πρακτικούς τρόπους υλοποίησής της ιδέας της κωδικοποίησης. Μου ανατέθηκε όπως υποβάλω στα αρμόδια Υπουργεία και στην εν λόγω Κοινοβουλευτική Επιτροπή, προσχέδιο σχετικού Νομοσχεδίου, το οποίο θα αποτελούσε τη βάση για να προχωρήσει η όλη προσπάθεια.
Το προσχέδιο υποβλήθηκε στον Υπουργό Δικαιοσύνης και Δημοσίας Τάξεως στις 13/7/1994. Αντίγραφο κοινοποιήθηκε στον Γενικό Εισαγγελέα, στα μέλη της Επιτροπής Θεσμών, στον Γενικό Διευθυντή της Βουλής, στον Διευθυντή της Υπηρεσίας Δημόσιας Διοίκηση και Προσωπικού και στον Γενικό Γραμματέα της ΠΑΣΥΔΥ. Στη συνοδευτική επιστολή μου ανάφερα ότι, για τη σύνταξη του προσχεδίου, βασίστηκα στις πιο κάτω πηγές:
- στη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου και του Συμβουλίου Επικρατείας της Ελλάδας.
- στο προσχέδιο «Κώδικος Διοικητικής Διαδικασίας», που συνέταξε ο Μ. Δ. Στασινοπούλου, πρώην Πρόεδρος του Συμβουλίου Επικρατείας της Ελλάδας.
- σε Συγγράμματα διοικητικού δικαίου.
- στον περί Διοικητικής Διαδικασίας Νόμο του 1976 της Γερμανίας.
- στον περί Γενικού Διοικητικού Δικαίου Νόμο του 1988 της Ολλανδίας.
- στον περί Δημόσιας Διοίκησης Νόμο του 1985 της Δανίας.
- στο Ψήφισμα που υιοθετήθηκε από την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης στις 28/9/1977 με Αρ. (77) 31 για την προστασία του ατόμου σε σχέση με πράξεις των διοικητικών αρχών.
-στη Σύσταση που υιοθετήθηκε από την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης στις 11/3/1980 με Αρ. (80) 2 για την άσκηση της διακριτικής εξουσίας από τις διοικητικές αρχές.
Στη συνεδρία της Επιτροπής Θεσμών, στις 12/12/1994, διαπιστώθηκε ότι με την ιδέα της κωδικοποίησης σε νομοθετικό κείμενο των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου δεν συμφωνούσαν το Ανώτατο Δικαστήριο και η Κυβέρνηση διότι, κατά την άποψή τους, ένα τέτοιο εγχείρημα θα περιορίσει τον δικαιοπλαστικό ρόλο του Ανωτάτου Δικαστηρίου στα πλαίσια της αναθεωρητικής του δικαιοδοσίας. Κατά το Ανώτατο Δικαστήριο, θα επαρκούσε η σύνταξη ενός εγχειριδίου στο οποίο θα καταγράφονταν οι αρχές αυτές, για επιμόρφωση των κρατικών υπαλλήλων.
Παρά τις αντιδράσεις, η Επιτροπή Θεσμών υιοθέτησε την ιδέα της νομοθετικής κωδικοποίησης των γενικών αρχών του Διοικητικού Δικαίου. Όμως, λόγω και των προαναφερθεισών αντιδράσεων, η όλη προσπάθεια για υλοποίηση της ιδέας, σχεδόν ατόνησε.
Τα πράγματα άλλαξαν άρδην όταν ανέλαβε το αξίωμα του Γενικού Εισαγγελέα ο κ. Αλέκος Μαρκίδης. Ο κ. Μαρκίδης ασπάστηκε πλήρως την ιδέα της κωδικοποίησης σε νόμο των αρχών του διοικητικού δικαίου και αποδέχτηκε παράκληση της Επιτροπής Θεσμών, με επιστολή της ημερομηνίας 10/5/1995, για σύσταση Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής, με όρους εντολής την κωδικοποίηση των πιο πάνω αρχών.
Στη Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή, που τελούσε υπό την προεδρία του Γενικού Εισαγγελέα, εκπροσωπείτο και η Βουλή των Αντιπροσώπων, δια του τότε Διευθυντή της Υπηρεσίας Κοινοβουλευτικών Επιτροπών κ. Κωστάκη Χριστοφόρου και της Γραμματέως της Επιτροπής Θεσμών κας Ελένης Ηλιάδου. Στην Επιτροπή μετείχαν, επίσης, ο Επίτροπος Διοικήσεως, ο πρώην Πρόεδρος του Ανωτάτου Δικαστηρίου μ. Δημητράκης Στυλιανίδης, ο τότε Εισαγγελέας της Δημοκρατίας μ. Ράλλης Γαβριηλίδης, η τότε Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας κα Λήδα Κουρσουμπά και η Λειτουργός του Υπουργείου Δικαιοσύνης και Δημοσίας Τάξεως κα Μαριάννα Σανταμά-Πατσαλίδου.
Η Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή συνήλθε σε αριθμό συνεδριάσεων και βάσισε την εργασία της στο προαναφερθέν προσχέδιο Νόμου που ετοίμασε ο Επίτροπος Διοικήσεως και επέφερε σε αυτό μερικές τροποποιήσεις. Ο Γενικός Εισαγγελέας, με επιστολή του ημερομηνίας 25/6/1997, διαβίβασε προς την Επιτροπή Θεσμών σχετικό Σχέδιο Νόμου. Στη συνεδρία της εν λόγω Κοινοβουλευτικής Επιτροπής, ημερομηνίας 27/10/1997, τονίστηκε ότι το Σχέδιο Νόμου θα έπρεπε να εγκριθεί ή να απορριφθεί στο σύνολό του. Ως Κώδικας, που περιέχει τις βασικές αρχές του διοικητικού δικαίου, δεν επιδεχόταν τροποποιήσεων. Επίσης, στην εν λόγω συνεδρία δηλώθηκε η αντίρρηση του Υπουργικού Συμβουλίου στην ιδέα της κωδικοποίησης σε Νόμο των αρχών του διοικητικού δικαίου, προφανώς λόγω των αντιδράσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Έτσι, δεν ετίθετο θέμα κατάθεσης στη Βουλή των Αντιπροσώπων Νομοσχεδίου, αλλά Πρότασης Νόμου.
Με βάση το κείμενο που ετοίμασε η Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή, η Επιτροπή Θεσμών κατέθεσε το Νοέμβριο του 1997 Πρόταση Νόμου στη Βουλή των Αντιπροσώπων, που τιτλοφορείτο «Ο περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμος του 1997». Η Πρόταση Νόμου μελετήθηκε σε έξι κοινές συνεδρίες της πιο πάνω Κοινοβουλευτικής Επιτροπής με την Κοινοβουλευτική Επιτροπή Νομικών, που πραγματοποιήθηκαν στο διάστημα από 18/5/1998 μέχρι 20/12/1999.
Στην τελευταία συνεδρία, στην οποία παρέστηκα, μαζί με τον Γενικό Εισαγγελέα, υπό τη νέα μου ιδιότητα, ως Βοηθός Γενικός Εισαγγελέας, οι δυο Κοινοβουλευτικές Επιτροπές ομόφωνα εισηγήθηκαν στη Βουλή την ψήφιση της Πρότασης Νόμου.
Η Πρόταση Νόμου εγκρίθηκε από την Ολομέλεια της Βουλής των Αντιπροσώπων και ψηφίστηκε ο περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμος του 1999 (Νόμος 158(Ι)/99) ο οποίος δημοσιεύθηκε στην επίσημη εφημερίδα της Δημοκρατίας στις 31/12/1999.
Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι με τη διατύπωση των βασικών αρχών του διοικητικού δικαίου στις σαφείς διατάξεις του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 επήλθε βεβαιότητα του διοικητικού δικαίου. Οι πιο πάνω αρχές που ήταν διεσπαρμένες σε μια πληθώρα αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου και σε διάφορα συγγράμματα, έχουν παύσει να είναι κτήμα μόνο των Δικαστών και των λίγων νομικών που είναι μελετητές του διοικητικού δικαίου και μπορούν, τώρα, να καταστούν γνωστές τόσο σ΄ όλους όσους μετέχουν στη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης όσο και στους διοικούμενους.
Ο σαφής καθορισμός από νομοθετικές διατάξεις των νόμιμων ορίων δράσης της δημόσιας διοίκησης, μπορεί να συμβάλει στο να καταστεί αυτή πιο αποδοτική και πιο αποτελεσματική. Να ενεργεί πιο αποφασιστικά, με ταχύτητα και με λιγότερη ευθυνοφοβία, αφού οι λειτουργοί της θα αισθάνονται ασφαλείς ότι οι αποφάσεις και πράξεις τους εμπίπτουν στα σαφώς καθορισμένα πλαίσια νομιμότητας.
Επίσης, η λειτουργία της δημόσιας διοίκησης, με βάση σαφώς καθορισμένα και διαφανή νομοθετικά πλαίσια, θα εμπέδωνε την εμπιστοσύνη των πολιτών προς αυτή και θα ενισχύσει την αξιοπιστία της.
Βέβαια, βασική προϋπόθεση για να επιτευχθούν οι πιο πάνω στόχοι, είναι η ενημέρωση των μετεχόντων στη δράση της δημόσιας διοίκησης με το περιεχόμενο του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999. Βασιζόμενος στον αριθμό των κατά καιρούς εκδιδομένων, για λόγους καθαρά τυπικούς, ακυρωτικών αποφάσεων από το Διοικητικό Δικαστήριο και το Ανώτατο Δικαστήριο, διαπιστώνω ότι δεν έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος στο σημείο αυτό. Τούτο, κατά τη γνώμη μου, θα πρέπει να προβληματίσει την αρμόδια αρχή που είναι επιφορτισμένη με την επιμόρφωση των στελεχών της δημόσιας διοίκησης.
Τέλος, η κωδικοποίηση των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου που πρέπει να διέπουν τη δράση της δημόσιας διοίκησης δεν εμπόδισε, με οποιοδήποτε τρόπο, την εξέλιξη του κυπριακού διοικητικού δικαίου. Αντίθετα, ο περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμος του 1999 συνέβαλε στον εκσυγχρονισμό του κυπριακού διοικητικού δικαίου, γιατί στο νομοθέτημα που έχει θεσπιστεί λήφθηκαν υπόψη και αρχές που ισχύουν σε άλλες χώρες, όπως επίσης και αρχές που περιέχονται σε κείμενα Διεθνών Οργανισμών, όπως του Συμβουλίου της Ευρώπης, το περιεχόμενο των οποίων θα πρέπει να τυγχάνει εφαρμογής στη χώρα μας.
Εξ άλλου, μερικές γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου ήταν ήδη νομοθετημένες στον περί Ερμηνείας Νόμο, Κεφ.1 της Κυπριακής Νομοθεσίας που θεσπίστηκε επί αποικιοκρατίας και συνέταξε ο μ. Κρίτων Τορναρίτης.
Σε ένα κράτος δικαίου, η όλη δράση των συντεταγμένων αρχών διέπεται από την κείμενη νομοθεσία. Όπως είπε κάποτε και ο Κικέρων, «είμαστε δούλοι των νόμων, για να είμαστε ελεύθεροι». Οφείλω, εδώ, να αναφέρω ότι το Ανώτατο Δικαστήριο επέδειξε απόλυτο σεβασμό στον Νόμο και βάσισε τη σχετική νομολογία του στις διατάξεις του. Τούτο, εξ άλλου, αναμενόταν, με βάση την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, της οποίας το Ανώτατο Δικαστήριο υπήρξε πλειστάκις προασπιστής.
Ο χρόνος που έχω στη διάθεσή μου, δεν μου επιτρέπει να προβώ σε μια, έστω και συνοπτική, ανάλυση του Νόμου. Όμως, να μου επιτραπεί να αναφέρω, μόνο ενδεικτικά, μερικές διατάξεις του Νόμου, που είναι, κατά τη γνώμη μου, πρωτοποριακές.
Με βάση τη σχετική νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, όπως αυτή διαμορφώθηκε πριν από τη θέσπιση του Νόμου 158(Ι) του 1999, το δικαίωμα ακρόασης έπρεπε να παρέχεται πριν από τη λήψη ενός πειθαρχικής φύσεως μέτρου ή ενός άλλου δυσμενούς για τον πολίτη διοικητικού μέτρου που έχει το χαρακτήρα της κύρωσης. Με τη θέσπιση του εδαφίου(1) του άρθρου 43 του Νόμου, ο νομοθέτης διεύρυνε την έκταση εφαρμογής του δικαιώματος ακρόασης, που καθόρισε η νομολογία, ώστε τώρα το δικαίωμα της ακρόασης να παρέχεται και σε κάθε περίπτωση όπου το λαμβανόμενο διοικητικό μέτρο είναι «δυσμενούς φύσης». Η διεύρυνση βασίστηκε στο Ψήφισμα που υιοθετήθηκε από την Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης στις 28.9.1977 με Αρ. (77) 31 για την προστασία του ατόμου σε σχέση με πράξεις των διοικητικών αρχών.
Επίσης, σύμφωνα με τα εδάφια (3) και (4) του άρθρου 43, το δικαίωμα ακρόασης ασκείται είτε αυτοπροσώπως είτε δια δικηγόρου της εκλογής του ενδιαφερομένου. Δεν είναι απαραίτητο η ακρόαση του ενδιαφερομένου να γίνεται προφορικά. Είναι αρκετό, αν ζητηθεί από αυτόν, να εκθέσει γραπτώς τις απόψεις του, εκτός αν ο νόμος ορίζει το αντίθετο. Και αυτές οι διατάξεις λήφθηκαν από το προαναφερθέν Ψήφισμα του Συμβουλίου της Ευρώπης Αρ. (77) 3.
Άλλη καινοτομία βρίσκουμε στο άρθρο 52 που αναφέρεται στην αρχή της αναλογικότητας, που είναι μια από τις αρχές της χρηστής διοίκησης. Η αρχή της αναλογικότητας επιτάσσει όπως μεταξύ του συγκεκριμένου μέτρου που λαμβάνεται και του επιδιωκόμενου νόμιμου σκοπού πρέπει να υπάρχει εύλογη σχέση. Σύμφωνα με το εδάφιο (2), τα μέσα που χρησιμοποιεί η διοίκηση στις ενέργειές της πρέπει να είναι ανάλογα με τον επιδιωκόμενο σκοπό και σύμφωνα με το εδάφιο (5), επέμβαση στα δικαιώματα των πολιτών επιτρέπεται μόνο στην έκταση που αυτό είναι απαραίτητο για την προστασία του δημόσιου συμφέροντος. Οι διατάξεις των δυο αυτών εδαφίων λήφθηκαν από τον περί Γενικού Διοικητικού Δικαίου Νόμο του 1988 της Ολλανδίας.
Το άρθρο 27 αναφέρει τις πράξεις για τις οποίες δεν απαιτείται αιτιολογία, Τέτοιες είναι, μεταξύ άλλων, οι πράξεις που εκδίδονται ομοιόμορφα σε μεγάλο αριθμό ή με μηχανικά ή με ηλεκτρονικά μέσα και οι πράξεις γενικού περιεχομένου. Οι διατάξεις του άρθρου αυτού, που συμπληρώνουν τη νομολογία, λήφθηκαν από τον περί Δημόσιας Διοίκησης Νόμο του 1985 της Δανίας και τον περί Διοικητικής Διαδικασίας Νόμο του 1976 της Γερμανίας. Πρόκειται για διάταξη που συνάδει με τον σύγχρονο, τον ηλεκτρονικό, τρόπο δράσης της δημόσιας διοίκησης.
Αναμφισβήτητα, ο περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμος του 1999 ήταν ένα καινοτόμο, ριζοσπαστικό και πρωτοποριακό εγχείρημα. Θα μπορούσε ένας να ισχυριστεί ότι αποτελεί ένα κόσμημα στην Κυπριακή Νομοθεσία.
Το εγχείρημα δεν ήταν εύκολο. Η επιτυχία, τελικά, του εγχειρήματος οφείλεται βασικά σε δυο παράγοντες.
Πρώτα, στη σθεναρή στάση της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Θεσμών, αλλά και της Ολομέλεια της Βουλής.
Ας μου επιτραπεί, εδώ, να κάνω μια παρένθεση και να εκφράσω τις θερμές μου ευχαριστίες προς τα τότε μέλη της Επιτροπής Θεσμών. Η Επιτροπή δεν είναι μόνο σε αυτό το θέμα που μου συμπαραστάθηκε. Καθ’ όλο τον χρόνο, που υπηρέτησα ως Επίτροπος Διοικήσεως, μού στάθηκε πάντοτε αρωγός. Αν ο θεσμός του Επιτρόπου Διοικήσεως καταξιώθηκε, τούτο οφείλεται, σε μεγάλο βαθμό, στην Επιτροπή αυτή. Ουδόλως, όμως, παραβλέπω και τη στήριξη που έτυχα, με πρακτικά και αποτελεσματικά μέτρα, -και τούτο το τονίζω - από τους δυο Προέδρους της Δημοκρατίας, τον κ. Γιώργο Βασιλείου και τον μ. Γλαύκο Κληρίδη.
Ο άλλος παράγοντας που συνέτεινε στην επιτυχία του εγχειρήματος της κωδικοποίησης, ήταν ο ασπασμός της ιδέας από τον κ. Αλέκο Μαρκίδη, όταν ανάλαβε το αξίωμα του Γενικού Εισαγγελέα. Η συμβολή του, ως Προέδρου της Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής, υπήρξε καθοριστική.
Ευχαριστώ, για την προσοχή σας.